什么是PPP项目?尽管国家各部委发布数百份PPP相关文件,但由于出发点不同,标准不同,每一个人眼中的PPP项目是各不相同的 ,甚至有时候大相径庭。

2016年6月8日,财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》,该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。该标准一共15条,前九条是定性的否定标准,后六条是定量的肯定标准。扣除材料规范、示范价值等纯形式标准及主观标准,删除几乎没有异议的社会资本认定标准,提取一实施方案及二报告实质规则,合并规划立项及其他准备工作,统一肯定口径,梳理此前PPP相关文件规定,得出认定我国PPP项目的如下十项标准:

1、主体:实施机构只能是政府或其职能部门或事业单位

PPP中的政府方一般由三方组成:授权机构、实施机构及出资代表。其中,实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。

无论是采用政府购买服务,还是特许经营方式,PPP项目实施机构只能是行政机关或事业单位。《政府购买服务管理办法(暂行)》财综[2014]96号第四条规定:“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定:“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范围”。

《评审标准》第1条规定“政府方为国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的”不作为备选项目,否定了发改投资[2014]2724号“行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”的做法。

尽管如此,行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。而授权机构指县级以上人民政府,只有在特许经营中才是必须的有,政府购买服务中未强制要求,但从融资角度来说,这也是必要的。

2、对象:PPP项目只能是公益项目,不包括商业项目

PPP项目可以包括商业项目吗?PPP项目用地可以是经营性用地吗?

《评审标准》“不属于公共产品或公共服务领域的……”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定:“……基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定:“……基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用本办法。”按照第二批PPP示范项目申报通知财金[2015]57号规定,公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。

因此PPP项目只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为PPP项目用地。商业项目不宜直接打包到PPP项目之中,可以通过一定的结构安排解决商业项目补贴 PPP项目问题。

3、期限:不低于10年,必须带运营 ,BT不是PPP

PPP合作期多长?BT是PPP吗?如不是,为什么不是?

PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定:采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于10年的 ,不作为备选项目。

PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10年是适当的。目前,除非政策性银行,能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。

BT仅仅涉及投资和建设环节,其期间也就2年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看,PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的BT不是PPP。

4、融资:不得固定回报、保底承诺、回购安排

PPP模式是地方政府基础设施的融资方式,那么以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目是PPP吗?

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定:“政府可以…作出承诺,但不得承诺固定投资回报…”。财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。

采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不属于PPP项目。

5、采购:采用竞争性方式选择社会资本

PPP项目社会资本如何确定?应采用何种方式进行采购?

对于PPP项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号进一步规定:增加了竞争性磋商的采购方式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织……。”

在司法实践,特许经营项目未采用竞争性选择投资人,往往认定合同无效。因此《评审标准》规定:“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。

6、绩效:按照绩效标准支付服务费

政府补贴是固定回报吗?政府补贴PPP项目的条件是什么?

政府补贴条件是绩效评价合格。财金[2014]113号第26条规定:“……政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。……项目实际绩效优于约定标准的,……未达到约定标准的……”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第43条规定:“实施机构应当……建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”。

《评审标准》将产出范围及绩效标准作为评审重点。从而使得社会资本获得的补贴及其他收入因为绩效不同而不同,从而避免出现固定回报情况。

7、合伙:风险共担、利益共享、合理回报

在PPP模式下,政府和社会资本是什么关系?

PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系,双方共担风险、共享收益。财金[2014]113号第11条规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”《评审标准》将“风险识别和分配是否充分、合理,利益共享机制能否实现激励相容”作为重要评审标准。

值得注意的是,政府可以承担最低流量、最低供应等风险,保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但之对应,PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。

8、经济:定性定量评价,物有所值

政府为什么要推行PPP模式,政府合算吗?

物有所值评估是PPP的基本条件。财金[2014]113号第八条规定:“财政部门应对项目实施方案进行物有所值……经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。”《PPP物有所值评价指引(试行)》规定现阶段以物有所值定性评价为主,定量评价作为补充。而在《评审标准》规定既要定性评价的也要定量评价。”

从现行政府及国外经验来看,政府推行PPP的基本目的是物有所值,也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。由于基础数据缺乏及其他一些客观原因,物有所值定量分析还有难度,但长远的看,这是必须的。

9、补贴:通过论证、财政能支付。

目前地方债务水平较高,政府是否有能力支付PPP项下的补贴呢?

PPP项目项下的政府补贴已被严格限制。财金[2015]57号规定:示范项目“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限,保证了政府财政支付的能力,确保财政资金支持到位和项目的长期安全运行。

只有通过财政承受能力论证,证明政府有支付能力时,才作为PPP项目。《评审标准》规定:“未按财政部相关规定开展……财政承受能力论证的”不作为备选项目。

10、准备:纳入规划、手续完备、有意向、可落地

尽管国家推行力度大,但PPP项目落地较慢。一个重要原因是准备不充分。《评审标准》特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续完备,社会资本积极响应,一年内可落地。我认为,融资落实也是PPP准备工作至关重要的。

以上10项标准是第三批示范项目的客观标准。但这并不是最高的标准,而是符合PPP政策文件的最低标准。PPP模式正在赶往规范操作的道路上。(作者单位:瀛和律师机构PPP中心暨上海瀛东律师事务所)。

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