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【PPP热点关注】PPP养老模式:现状、问题与对策

文  / 管清友

中国PPP百人论坛首席经济学家、元亨祥经济研究院学术委员会主任、民生证券研究院执行院长

本文由元亨祥经济研究院和民生证券研究院共同发起的“中国PPP百人论坛”出品,执笔人为中国PPP百人论坛首席经济学家、元亨祥经济研究院学术委员会主任、民生证券研究院执行院长管清友和中国PPP百人论坛、元亨祥经济研究院研究员楚国乐。转载请注明作者和出处。欢迎业内人士加入清友会元亨祥PPP研究中心微信群,联系人:唐川(微信:317641575)、杨芹芹(微信:18301917193)。

摘 要

随着我国人口结构的变迁,养老产业供给与需求失衡日趋严重,养老市场规模不断扩大,社会资本逐渐参与到养老服务中,PPP养老模式推行正当时,在这一背景下我们对财政部181个PPP养老项目进行梳理,指出其中的问题及国际经验借鉴。

前景广阔:需求旺盛,供给不足,PPP养老模式正当时

近年来中央政府鼓励社会资本进入公共服务领域,鼓励PPP模式的发展,我国养老产业需求与供给的失衡也促进了PPP模式在养老产业中的发展。

(一)养老产业市场规模巨大、需求不断增长

1人口老龄化日趋严重、为PPP养老模式推广奠定基础

目前我国人口结构有两个显著的特点,一是老年人口总数及占比逐渐增多,二是14岁以下的少儿人口总数及占比逐渐减少。如下图所示,10年间14岁以下少儿人口在我国总人口中的占比从20.27%降至16.49%,且少儿人口的总数也在减少;而65岁以上老人的人口总数及在总人口中的占比均是增加的。显而易见,照此下去,中国人口总数会快速下滑,越来越少的年轻人需要赡养越来越多的老年人。

Figure 1.十年间人口结构变迁

另外全社会需要照料的失能、半失能老人不断增加,留守老人逐渐增多,已经形成的“421”成员结构模式使每个家庭负担的养老成本明显增大,家庭养老模式难以为继,在这一背景下,我国的养老模式由家庭养老向社区和机构养老转变。而目前我国已经有部分省市养老金出现短缺,政府单方面已经无法独立解决中国养老问题,势必需要社会资本的参与。

2养老服务的市场前景广阔,吸引民间资本进入

养老产业包括生产性产业和服务性产业,一般包括五个领域,第一,老年用产品领域;第二,老年照料和生活服务领域;第三,老年住宅和养老设施领域;第四,老年金融、保险服务领域;第五,老年教育、文化、休闲等领域,每个领域的市场规模潜力都非常大,具体而言包括以下几个方面。

第一、我国老年人群消费能力不断增强。随着我国经济的增长,老年人收入水平也在逐渐提高,退休人员养老金已由2005年的700元左右提高到2015年的2200元左右。中国老龄科学研究中心数据显示,城市老年人的离退休金、再就业收入、亲朋好友的资助也在逐年增长,老年人购买能力逐年增长。其次,老年人消费倾向明显增强。随着收入的增长,老年人的消费观念也发生了改变,由被动消费向主动消费转变,另外当前五十岁人的收入水平较高,价值观、消费观念时代潮流相吻合,这些人退休之后,其购买力水平更高。

第二、社会养老服务需求规模不断扩大。目前理论界对社会养老服务需求规模的计算通常按照 “标准消费人”的计算方法,假设处于劳动年龄的人为消费标准人,而老年人的消费低于劳动年龄人的消费,与标准消费人相比,假定老人消费水平是劳动年龄人消费的70%,按照这一方法计算,2015 年我国老年人口消费支出总量有2万多亿元,比2000 年增加3倍多。随着我国老年人口数量的迅猛增长和居民收入水平的提高,我国老年人的消费支出总量仍将不断增长。

第三、我国社会养老服务产业发展潜力巨大。在人口老龄化加速的背景下,我国正经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程,与此相应的养老需求如衣食住行看病等需求将逐步释放出来,因此老年餐饮、保健、文化娱乐、康复、旅游等方面的前景可期。

(二)养老产业供给不足

我国人口老龄化、少子化进程的加快,使得家庭养老模式不可持续,因此目前急需突破原有的养老方式,但从现实情况来看,我国目前的养老服务体系与社会养老需求之间存在巨大差距,主要体现在以下三个方面。第一养老服务设施严重不足,如我国养老床位不但低于发达国家5%~7%的比例,也低于发展中国家2%~3%的平均水平。第二,护理人员短缺且专业技术服务水平低;第三,民办养老机构发展迟缓且入住率较低。根据国家统计局数据,2014年中国每万人卫生人员数量为56人,远远落后于发达国家,另外2014年中国每万人医疗卫生床位数为48.45张,难以与未来的庞大需求匹配。另外,由于知识结构等因素的制约,相对于年轻人群,老年人对于互联网等方式并不熟悉,限制了其在网上挂号的使用,因此老人对医疗资源的可得性与年轻人相比较差。

PPP养老模式现状

基于人口结构变迁、养老现状及养老产业市场,我们可以得出PPP养老模式具有巨大的市场潜力,实际上目前PPP养老模式已经在快速发展,因此我们对财政部PPP养老项目状况进行梳理。具体情况如下。

(一)财政部PPP养老项目总体状况

截止至2016年3月24日,财政部全国PPP综合信息平台项目库共有养老项目181项目,金额总计约为人民币1197.83亿元。其中财政部示范项目5项,省级示范项目12个,市级示范项目7个,其它项目157个。具体见下图。

Figure 2.财政部PPP养老项目总体状况

(二)PPP养老项目的地域分布

全国PPP综合信息平台项目库有181个养老项目,其中山东、贵州、四川三省项目数名列三甲,项目个数分别为41个、36个、19个,占项目总数的50%还多。金额方面山东以469.65亿元独占鳌头,远超出第二名贵州。具体地域分布、项目数与金额见下图。

Figure 3.PPP养老项目地域分布

(三)PPP养老项目的进展

按全国PPP综合信息平台项目库的划分,PPP养老项目可分为识别、准备、采购、执行与移交五个阶段。181个PPP养老项目中目前还没有一个进入到移交阶段,处于识别阶段的项目最多,数量高达132个,金额高达753.39亿元人民币;执行阶段的项目数有13个,金额为194.61亿元。

Figure 4.PPP养老项目所处阶段

(四)PPP养老项目的投资领域

项目的投资领域以养老业、医养结合、老年公寓为主,三者项目数分别为88、38、38个,其中养老业的投资金额总计人民币576.9859亿元,医养结合项目的金额居第二位,总计324.6479亿元。具体情况见下图。

Figure 5.PPP养老项目投资领域

(五)项目运作模式与回报机制

181个PPP养老项目中以BOT、BOO运作的项目数分别为101、55个,占比超项目总数的90%。金额更是如此,以BOT模式运作的项目金额为690.01亿元,占总金额的58%,以BOO模式运作的项目金额为427.14亿元,占总额的36%。回报机制有政府付费、使用者付费及可行性补助三种,使用者付费项目总金额970.5747亿元,占比高达81%,政府付费项目最少,仅占项目总金额的4%左右。具体情况见以下两图。

Figure 6.PPP养老项目运作模式

Figure 7.PPP养老项目回报机制

PPP养老模式的主要瓶颈

从对财政部全国PPP综合信息平台项目库181个项目梳理中,我们发现目前PPP养老模式存在以下问题。

(一)区域分布不均、金额相差悬殊

金额方面山东以469.65亿元独占鳌头,远超出第二名贵州,更不用谈其它省市了;另外,PPP养老仅分布在19个省市,即使是这19个省市中,仍有9个省市项目数不超过5个。

(二)投资领域集中

从投资领域看PPP养老重点投向医养结合、养老公寓等领域,物质投入超过精神关怀,已经成型的421人口结构使得很少有子女能在老人身边,对于老人而言,现在更需要的是精神关怀,而目前PPP养老资金投向仍以养老业、医养结合项目为主。

(三)运作模式与回报机制单一化、同质化

在运作模式中BOT、BOO模式占比超过90%,回报机制中使用者付费仅占81%,可行性缺口补助与政府付费项目仅占16%,政府将养老问题推向社会的倾向严重。

(四)老人支付能力整体较弱与使用者付费机制相冲突

现行PPP养老模式以使用者付费为主,而老人支付能力整体较弱。由于长期城乡二元结构不平衡及养老金制度不完善等因素,致使老人支付能力整体较弱。根据2010年第六次人口普查数据,目前农村老人主要生活来源中,占比最高的群体是家庭成员供养,其他依次为劳动收入与离退休金/养老金,城市中老人的收入中养老金的占比较高,但与其所在城市的生活水平相比,其养老金收入很难负担其养老支出,因此老人支付能力整体较弱的现象并未完全改变。另外文化观念等因素制约以房养老等方式的推广。目前城市中以房养老等方式“叫好不叫座”现象普遍,大多数老人希望将房子留给子女,而不崇尚自己享受的生活观制约了以房养老等方式的推广;而在农村中,养儿防老现象普遍,出现了许多老人宁愿待在家中不去敬老院的现象。

从国际经验看PPP养老

结合我国目前的状况,国际经验借鉴主要有英国的社区养老、日本的介护险制度以及瑞典的“高福利+私人参与”模式。

(一)英国模式:社区养老

从上世纪90 年代起,英国家庭养老的模式不再流行,而是以社区养老模式为主。英国政府将养老问题纳入社区,采用社区养老模式。这种模式以社区为依托,通过为老人提供居家服务、家庭照顾、托老所等形式保障老人的生活,同时为提高服务质量与降低成本,又引进市场竞争机制,政府与社会资本方合作对老人提供医疗保健服务。这种模式的优点在于能够使老年人生活在自己熟悉的社区,而不会有被抛弃感,深受老人的欢迎。具体模式如下图所示。

Figure 8.英国社区养老模式

(二)日本模式:介护险制度

介护是指以照顾日常生活起居为基础、为独立生活有困难者提供帮助。其基本内涵为自立生活的支援、正常生活的实现、尊严及基本的人权的尊重和自己实现的援助。日本的介护工作始于20世纪80年代末,当时的日本已经进入老龄社会,独居老年不断增加,护理从业人员的年龄普遍偏大,出现老年人照顾老年人的现象,而日本老年人又喜欢居家养老,不愿离开家庭,很难找到合适的照顾者。基于这种情况,日本在1997年12月通过“介护保险法”,2000年4月正式实施。保险对象为居住在日本的40岁以上者(包括外国人),其中65岁以上为第一被保险者,40至65岁为第二被保险者。国家负担保险费的50%,使用者自付10%另外40%由地方承担,且允许社会资本或私人资本参与盈利,这种模式平衡了市场的供给、需求和利益三者之间的关系,既培育了老年人护理市场,又增加了透明性与公平性。

(三)瑞典模式:高福利+私人参与

瑞典以高福利著称,其养老也体现出这一点,就养老费用而言,政府承担大部分养老费用,甚至高达费用的96%,但又引入私人经营参与的机制。其主要管理模式为政府设置养老机构,如老人活动中心、老人公寓等,由私人经营,或者是政府资助养老机构,由非政府组织承办。

由以上三个国家养老模式的经验可以看出,养老并不是政府或个人单方面的事,需要社会各方参与为老人创造老有所养所依的生活环境。

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